2012年初，就在有政府背景的公益機構誠信危機未消，以鄧飛 (微博)為代表的民間公益風起云涌之際，另一支中國公益隊伍卻正在面臨生存與發展的危機。盡管這支隊伍在中國公益事業的發展中做出了不可忽視的貢獻，但長久以來，因政策帶來的身份問題以及未受重視的“邊緣化”，讓這些公益組織在走過了多年發展之路后，卻站在2012年的起點上，發出了“求生存”的迫切呼聲。

1

機構困境

春節前夕，基金會中心網收到了一封來自西北秦巴山區7家從事公益組織聯名呼吁信，信中寫道：“十多年的公益之路，無論面對多少誘惑，我們都自覺地堅守在相當惡劣的社會環境中努力掙扎、不放棄，然而很少有人問及和關心我們是如何生存和發展的，今天，在‘斷洋奶’和本土公益支持遙不可及的情況下，我們正面臨無以為繼的生存難題�！�

與此相對應的是,《2011中國慈善捐助報告》顯示，2010年中國58.3%的捐款都流入政府、慈善會及紅會系統中，只有1.3%捐款到了慈善會之外的社團、民非和福利院，而即使在這1.3%的捐款接收部門中，仍不排除有政府背景的公益組織。

>>注冊組織 無人關注釀生存危機

作為國家未來十年扶貧攻堅的主戰場之一，秦巴山區包括甘、陜、川、鄂、豫等省、市的76個縣區。向基金會中心網發出呼吁信的7家公益組織就是在這里通過發展養殖業、發放小額信貸、建立社區合作社等各種方式幫助當地群眾脫貧。

7家機構中的6家創建于2000年前后，運營費用除通過項目服務獲得收入外，在機構建立和發展初期，都得到國外基金會及相關機構的支持。但隨著近年國內政策的調整和國際上對中國發展速度的認可，國際支持機構在這兩年中紛紛停止了對中國公益機構的資金支援，而與此同時，本土基金會對于民間公益機構的關注和支持尚不充分，公益組織的項目收入無法支撐機構正常運作。在此背景下，這7家公益組織發展日益艱難，甚而由謀發展退化成求生存。

南部縣鄉村發展協會今年初已將專職員工全部辭退；宣漢海褔奶牛協會兩名專職工作人員已經兩年沒有領工資，只能靠自己家庭收入支撐；大巴山生態與貧困問題研究會張浩良秘書長靠自己的退休工資和動員家人參與的方式維持機構的生存。

與此同時，服務群體不斷擴大、通貨膨脹則讓公益項目的執行成本大幅提高，為求生存被視為“有病”的公益組織通過聯名信發出呼吁：“請求基金會把更多的資源向扎根在鄉村社區的草根機構傾斜�！�

>>未注冊組織 55次注冊與34萬欠款

相較于秦巴山區7家已經實現民政注冊的公益組織而言，中國還有更多雖行公益之實卻無公益之名的公益組織，對于這些行走在“灰色地帶”的公益組織，面臨著更為復雜的生存難題。

北京慧靈智障人士社區服務機構一直致力于幫助智障人士通過參與正常的社會生活回歸社會。十余年間，慧靈已經在北京9個社區建立了服務點，目前有70多位智障人士在那里過著與正常人一樣的生活，而這些智障人士每月只需交納服務成本一半的費用。但這所不以營利為目的“賠錢服務”機構直至今日卻仍然背著工商注冊的身份，在交稅、籌款上一直受到工商注冊身份的管理和限制。由于沒有民政注冊的身份，北京慧靈無法獲得公眾認可，像正常公益機構一樣籌款，不能申請政府購買服務，多次有企業愿意捐款卻因無法得到免稅發票而作罷。

兩年前，北京慧靈一部分運營資金一直依靠國外基金會或相關機構提供支持。2010年3月，國家外匯管理局實行了捐贈外匯管理新規，對境內企業接受或從國外非營利組織獲得捐贈進行了嚴格的規定和限制。國外基金會捐款只好先匯到香港慧靈，再輾轉匯到北京。“捐款經手環節增加后，手續費、匯率調整，七倒八倒，中間損失不少錢，更重要的是國外捐助方覺得太麻煩，索性也就不捐了�！眹�外捐助資源的流失加之通貨膨脹、房租提高等原因的影響，2011年北京慧靈出現了34萬元的虧損。

慧靈一直在為擁有“民辦非企業單位”的身份而努力，“能做的都做了，能想的也都想了，但結果總是因為各種原因注冊不上�！泵暇S娜說。北京慧靈專門成立了由四名北京本地工作人員組成的“民非注冊公關小組”，2010年6月份至今，共為注冊進行了55次公關活動，但結果仍以失敗告終。

“我們一方面希望實現注冊，有了正式身份政府才能購買我們的服務，捐款人也才會相信我們；另一方面是迫切需要國內基金會的關注和支持，不然今后的路怎么走啊，不能一直靠借債生存吧？”孟維娜說。

2

政策解讀

雙重管理有望松動

注冊公益身份，獲得社會資源，是每一個公益組織的愿望，但在當前政策下，許多公益組織尚難拿到一個“名分”。

按照中國目前的政策規定，公益組織注冊實行“雙重管理體制”，即除了民政部門之外，還必須要找到一個業務主管單位。業務主管單位通常為政府部門，也可以是政府部門認定的團體組織，只有經過業務主管單位確認之后，才能夠在民政部門登記注冊。在這種制度下，很多公益組織由于找不到業務主管單位，難以實現民政注冊，只好以工商注冊的形式開展活動。

去年，廣東率先打破“雙重管理”壁壘，允許多類社會組織直接向民政部門申請登記等措施，日前，北京市民政局也繼廣東“破冰”之后發出明確信號，表示社會組織業務主管單位將向業務指導單位轉變，實現真正意義上的直接登記。

境外捐款流入受限

2010年3月1日，國家外匯管理局開始實行捐贈外匯管理新規。按照新規要求，境內企業接受或從國外非營利組織獲得捐贈，除須提交申請書外，還應提交經過公證并列明資金用途的捐贈協議。此舉一出，以企業形式注冊的公益組織頓時面臨新的財務難題。

據了解，公證處辦理捐贈協議公證，除了繳納公證費外，還需要協議雙方法定代表人到場。現實是，國外資助方的法定代表人單純為一筆捐款而遠赴中國進行公證幾乎沒有可能。在這一新規執行后，尚未有工商注冊的草根公益組織表示按照新標準程序收到過境外捐款。

捐款流向

58.政府 1.3%民間

2008年汶川地震后，時任清華大學公共管理學院NGO研究所所長的鄧國勝帶領十余人的調查團隊，歷時4個月做了一個地震捐款情況的調查，調查結果是：“全國760多億元的抗震救災捐贈款物，極可能有80%左右進入政府財政專戶�！倍�調查中的基礎數據均為可信的官方統計數據。

此結果一出，引起一片嘩然，公眾向災區的捐款進入政府后的結果之一是：在一些承擔了災區援建任務的省份，當地政府拿出對口援建的資金中，竟然一半以上來自社會捐款，只有不到一半來自政府財政。

“希望工程”創始人徐永光數度感嘆，國際上通行的是政府購買NGO（非政府組織）的服務，比如美國政府購買NGO服務的款額是民間捐贈總額的1.5倍，但中國卻正好相反，變成了NGO“購買”政府的服務。中國公募基金會向社會募捐后，用公眾的捐款再去和政府合作做項目，錢也因此再回到政府。

2008年的震后調查揭露了一個中國慈善捐款的流向：大部分社會捐款并沒有回到民間，而是“逆向”流回政府。

2011年底，中民慈善捐助信息中心向社會公布了《2011中國慈善捐助報告》，報告顯示：2010年中國58.3%的捐款都流入政府以及有政府背景的慈善會和紅會系統，其中：20.6%的捐款直接進入到各級民政部門，9%進入到除民政之外的其他黨政機關、人民團體，6.7%進入到各級紅十字會，22.0%進入到慈善（總/協）會。而只有1.3%進入到了慈善會之外的社團、民非和福利院領域里，而在這個領域里，依然有一些是有政府背景的機構。

在部分民間公益組織向社會發出生存呼聲之時，與之對應的是捐款總額中1.3%的數字。

■專家說法

尊重優勝劣汰

改變資源流向

南都公益基金會理事長徐永光：對于向公眾募款的公募基金會應該有問責制度，通過向社會公示錢的流向，來促使這些基金會將更多的錢回流到民間，因為公募基金會的錢來自于公眾，因此有必要向公眾告知錢流向了哪里，公眾捐過去的錢，最后是回到了政府還是流到了公益組織。

清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任鄧國勝：近年雖然有一些民間公益組織面臨著生存難題，但以2011年為例，同時也有更多的民間微公益得到了非常好的發展，贏得了公眾的信任和支持。所以，對民間公益組織來說，也要遵循優勝劣汰的規律，接受正常的淘汰。草根組織在這個過程中，要逐步“升級”，加強自己的能力建設，比如籌款能力，要健康、全方位地發展，比如有一些民間公益組織通過在公募基金會下面建立專項基金實現募款，這就已經擁有了一個公募平臺，可以幫助這些人做一個培訓，教他們如何更好地利用這個平臺，實現自身“造血”的能力。

北京大學非營利組織法研究中心主任金錦萍：在現有制度框架內，民間公益組織可以做一些新的探索，比如公益信托的方式，民間公益組織可以作為受托人的方式接受委托人的財產，并根據信托條款的規定將受益轉移給符合資格的受益人。受托人的條件就不必像在民政注冊這樣困難了，自然人都可以接受這種公益信托，這條路目前還沒有直通，還要探索。

基金會中心網總裁程剛：現在民間公益組織的發展可以借鑒上個世紀扶持中小企業發展的經驗，類似“引狼計劃”，要把一些真正好的優秀的公益組織發展起來，去刺激這個行業的進一步發展和成熟，基金會中心網希望今年可以幫助公益組織做一些培訓，比如如何尋找基金會，如何同基金會打交道，如何籌款等等。